ВЕГЕРА Ирина Владимировна,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Полоцкого государственного университета

Традиционно в романо-германской правовой семье закон понимался как нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой (после Конституции), принимаемый в определённом порядке представительными органами и подписанный главой государства. Однако с течением времени постепенно происходило перераспределение власти между исполнительными и законодательными органами некоторых государств со смещением акцентов в сторону исполнительной власти. Последняя присвоила себе часть законодательных функций, получив право в некоторых случаях или постоянно издавать нормативные акты, имеющие силу закона. Такая практика обосновывается тем, что функции исполнительной власти не сводятся лишь к осуществлению предписаний, установленных законодателем.

В связи с вышеуказанными обстоятельствами такой признак закона, как его верховенство, уже не кажется столь незыблемым, как это предполагалось ранее. Вследствие этого мнения учёных разошлись в определении понятия и содержания категории "закон". Существует несколько подходов к определению закона. Его рассматривают в широком и узком, в формальном и материальном смысле. Причём каждый автор по-своему наполняет содержанием эти подходы к пониманию закона.

Так, например, М.Н.Марченко отмечает, что, во-первых, "закон в странах романо-германского права рассматривается не только в узком, своём изначальном смысле, как акт, исходящий от высшего законодательного органа страны и обладающий высшей юридической силой, но и в более широком контексте. А именно – как собирательный термин и понятие, которыми обозначаются все законодательные акты, исходящие от уполномоченных на их издание центральных и местных, законодательных и исполнительно-распорядительных государственных органов" [1, с.5], а во-вторых, "закон в собственном его понимании не всегда и не во всех странах романо-германского права является актом высшего законодательного органа страны – парламента" [1, с.77].

В.Е.Чиркин отмечает, что "широкое распространение в странах с континентальной или близкой к ней системой права получила концепция, согласно которой закон рассматривается не только в формальном смысле (акт парламента), но и в материальном" [2, с.19]. Под материальным смыслом автор имеет в виду, что нормативный правовой акт трактуется как закон только в тех случаях, когда он регулирует вопросы отведённой ему сферы общественных отношений.

М.А.Крутоголов также пишет о переходе от формального подхода к содержательному, говоря о понятии закона во Франции, который трактуется уже как акт, принятый по вопросам, указанным в статье 34 Конституции. То есть обращается внимание не на орган, принявший закон, а на его содержание. Если же подходить к понятию закона расширительно, то М.А.Крутоголов понимает под ним не только закон в собственном смысле этого слова, принятый парламентом Франции, но и ордонансы как акты делегированного законодательства, которые могут быть изменены и отменены только законом, они же могут сами изменить ранее принятые законы [3, с.184-185].

Какой подход следует использовать при определении законов в Республике Беларусь? В первую очередь необходимо отметить, что в законодательстве Республики Беларусь определено понятие закона – это нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений [4]. Это определение не позволяет рассматривать закон в широком смысле и приравнивать его к любому нормативному правовому акту.

Тем не менее, данное понятие представляется автору неполным и не даёт должного представления о том, чем закон отличается от иных законодательных актов Республики Беларусь, занимающих высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов.

Во-первых, непонятным остаётся отсутствие в определении закона указания на орган, который его принимает. Ведь по Конституции Республики Беларусь единственным органом, имеющим право рассматривать и одобрять проекты законов является только Парламент – Национальное собрание. Более того, если рассматривать определения иных нормативных правовых актов, данных в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", то в каждом из них указывается на орган или должностное лицо, которые имеют право его принимать.

Следует помнить также и о способе принятия законов путём проведения референдума. Данный способ предусмотрен в законодательстве многих стран, в том числе и в Республике Беларусь, где на референдум может быть вынесен законопроект. Главное здесь не ошибиться и не отнести к категории законов все решения, принятые на референдуме. В Законе  Республики Беларусь от 10 января 2000 года "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" решение референдума определяется как нормативный правовой акт, направленный на урегулирование важнейших вопросов государственной и общественной жизни, принятый республиканским или местным референдумом (часть вторая статьи 2 Закона) [4]. В данном определении нет указания на то, что это отдельный вид закона, как это сделано в отношении кодекса или программного закона. Таким образом, решения референдума являются самостоятельным видом нормативного правового акта и могут иметь разную юридическую силу, то есть быть и неотъемлемой частью Конституции, и законом, а могут вообще иметь ненормативный характер (часть девятая статьи 3 Закона) [4].

Возвращаясь к определению закона Республики Беларусь, следует обратить внимание еще на один момент, связанный с характеристикой закона как акта, регулирующего наиболее важные общественные отношения. Считаем, что закрепление в определении закона такого его признака является правильным и необходимым. Однако возникает вопрос, каким же образом определять тот круг общественных отношений, которые обладают высокой степенью важности?

Думается, что их перечень следует искать в Конституции Республики Беларусь. Действительно, в статье 97 указаны вопросы, по которым Палата представителей рассматривает проекты законов. Тем не менее, формулировка статьи построена таким образом, что перечень данных вопросов остаётся открытым. Это может вызвать споры по поводу степени важности того или иного вопроса, вносимого на рассмотрение Парламента, в процессе законотворческой деятельности.

Следует отметить, что в последнее время всё более распространенным и актуальным в странах романо-германского права становится процесс разграничения предмета правового регулирования между исполнительной и законодательной властями, при котором регламентирование определённой сферы общественных отношений переходит в компетенцию правительства и президента. Показателен и полезен в данном случае пример Франции, в статье 34 которой указан перечень вопросов, входящих в область законодательства. Если же возникают споры о праве регулирования того или иного вопроса, Конституционный суд может по запросу установить, имеет ли принятый закон регламентарный характер, и если да, то он может быть изменён правительственным декретом.

В статье 164 Конституции Португалии также установлена исключительная компетенция Ассамблеи Республики по принятию закона, она определена как "абсолютное ведение в сфере законодательной компетенции". А в статье 165 закреплено "относительное ведение в сфере законодательной компетенции", то есть перечислены те области общественных отношений, по которым Парламент Португалии также обладает исключительной компетенцией, однако может передавать свои законодательные полномочия Правительству.

Необходимость такого разграничения сфер правового регулирования, по мнению автора, возникла и в Республике Беларусь. Это связано также с введением в белорусскую правовую систему категории законодательных актов, к которым относятся Конституция, законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, и которые занимают высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов.

Требуется наличие такого перечня вопросов, которые составляли бы исключительную компетенцию Парламента. Именно при таких условиях можно говорить о невозможности урегулирования тех или иных общественных отношений иначе как законами. Однако следует иметь в виду, что закон устанавливает наиболее общие, основополагающие принципы и нормы правового регулирования. Даже тот факт, что в Конституции установлен перечень вопросов, по которым Парламент принимает законы (то есть его исключительная компетенция в данной сфере), не означает, что эти отношения не могут быть затронуты другими нормативными правовыми актами, например, указами. Это объясняется тем, что для реализации закона, либо его детализации иногда требуется принятие одного или нескольких нормативных правовых актов, которые бы более детально регулировали данные вопросы. Важным моментом в таком случае является необходимость принятия таких актов строго в рамках закона: они не должны наполнять закон новым содержанием, изменять его смысл либо противоречить его нормам [5, с.65].

Целесообразной видится такая модель разграничения полномочий, при которой достаточно определить круг общественных отношений, регулирование которых являлось бы исключительной компетенцией Парламента, но при этом Национальное собрание могло бы принимать законы и по другим вопросам (их можно было бы назвать "преимущественной компетенцией Парламента"), не входящим в исключительную компетенцию Президента, установленную в Конституции. Таким образом, можно выделить три сферы отношений, каждая из которых предопределяла бы выбор того или иного вида законодательного акта для регулирования вопросов, входящих в данные сферы.

Что касается такой традиционной характеристики закона как его верховенство, то в связи с введением в белорусскую правовую систему категории "законодательные акты" данный признак утратил своё значение. Можно лишь отметить, что он действует только в отношении всех иных актов законодательства, не отнесённых к категории законодательных (за исключением тех указов Президента, которые изданы во исполнение закона).

Исходя из всего вышесказанного, можно дать следующее определение закона.

Закон – это нормативный правовой акт, принимаемый Парламентом Республики Беларусь в рамках его компетенции или на референдуме, занимающий высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов наряду с иными законодательными актами, и закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений, указанных в Конституции Республики Беларусь.

Таким образом, при определении закона будут учтены те аспекты, которые характеризуют и отличают закон от остальных актов законодательства, в том числе и от иных законодательных актов. Во-первых, установлен акцент на круг субъектов, полномочных принимать закон; во-вторых, чётко указана сфера общественных отношений, которые могут быть регламентированы путём принятия закона; в-третьих, определяется юридическая сила закона как законодательного акта по отношению к иным актам законодательства.

1. Марченко М.Н. Правовые системы современного мира. – М.: ИКД "Зерцало.М", 2001. – 394 с.
2. Сравнительное конституционное право. Учебное пособие / В.Е. Чиркин и др. – М.: Международные отношения, 2002. – 445 с.
3. Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. – М.: Наука, 1988. – 240 с.
4. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. в ред. Закона Республики Беларусь от 4 января 2002 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2002. – № 7. – 2/830.
5. Тихомиров Ю.А., Казимирчук В.П. Драма российского закона. – М.: Юридическая книга ТОО "ЧеРо", 1996. – 143 с.