Дормешкина Ирина Олеговна,
студентка юридического факультета Белорусского государственного университета

Традиционно закон определяется как принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно населением нормативный правовой акт первичного характера, регулирующий наиболее важные отношения в обществе и обладающий высшей юридической силой.[1]

Сам термин охватывает множество нормативных актов, занимающих различное место в иерархии нормативных правовых актов. Прежде всего, это Конституция – Основной закон, конституционные законы, программные законы, кодексы, обыкновенные законы. По мнению некоторых авторов, законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные. Ю.А. Тихомиров предлагает классифицировать законы по содержанию, юридической силе, структурной форме, способу подготовки, рассмотрения и принятия, территориальному масштабу действия, целевому назначению.[2]

Общепринятые черты закона претерпевают изменения с развитием государства и общества. Более того, в конкретных исторических условиях данный правовой акт может приобретать черты, принципиально отличные от признанных классической конституционно-правовой наукой. Это позволяет рассмотреть традиционные признаки закона через призму своеобразного антиподхода.

Как указано в вышеприведенном определении, закон – это нормативный акт. Согласно дефиниции нормативного акта он должен содержать общеобязательные правила поведения, которые рассчитаны: а) на неопределенный круг лиц; б) на неоднократное применение.[3] На практике же встречаются законы, нормативный потенциал которых невелик или вообще может подвергаться сомнению. В Республике Беларусь иллюстрацией данного суждения служат: законы об амнистии (Н.В. Сильченко относит их к нормативным актам временного характера), Закон "Об освобождении "Журнала прикладной спектроскопии" от уплаты налогов", Закон "О предоставлении ЗАО "Форд Юнион" налоговых и таможенных льгот" (в настоящее время признан утратившим силу). А.В. Матусевич и В.Н. Дубовицкий даже утверждают, что закон может не содержать норм права и являться индивидуальным актом. Ученые отмечают, что принимаемые законы о бюджетах лишь условно можно отнести к актам, содержащим нормы права.[4] Причину такой ситуации можно усмотреть в многофункциональности закона, попытках его использования для решения разноаспектных вопросов государственного регулирования.

В период диктатуры партии, подчинения государственного аппарата партийным структурам в бывшем Союзе ССР издавалось крайне мало законов. С 1938 по 1988 г. было принято 80 "первичных" законов СССР, удельный вес законов составлял не многим более 0,25% от общего числа нормативных правовых актов высших органов власти и управления СССР.[5]

Тенденция усиления роли Парламента с начала 90-х гг. прошлого столетия повлияла на трансформацию такой черты закона, как регулирование наиболее важных общественных отношений.

В силу сложности самого законодательного процесса можно предположить, что если законодатель, несмотря на эту сложность, берется регулировать общественные отношения, значит, он считает их важными. Законы не должны регулировать общественные отношения дробной социальной классификации.[6] Важным является обоснованность правового регулирования определенного вида общественных отношений на уровне закона. Стремление обеспечить парламентский контроль над самыми разными областями общественной жизни стало одной из причин законодательного регулирования далеко не основных сфер общества. Появились законы о библиотечном деле, о семенах, о племенном деле в животноводстве, о бухгалтерском учете и отчетности, о ветеринарном деле и ряде других сфер, которые вряд ли соответствуют высокому статусу закона. Наряду с наличием этой тенденции многие важные сферы жизни, наоборот, не урегулированы законом.

По мнению Е.А. Лукьяновой, критерием для определения сферы общественных отношений, регулируемых законом, является не только особая значимость этих отношений для жизни общества, но также их типичность и устойчивость.[7] Необходимо отметить, что не всегда отношения, регулируемые законом, являются стабильными. Например, в Закон "О налогах на доходы и прибыль" вносились изменения уже 22 раза, что вряд ли может свидетельствовать об устойчивости отношений в данной сфере.[8]  

В статье 97 Конституции очерчен примерный круг законодательного регулирования, который, однако, не является исчерпывающим. Факт формирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов, как закон.[9] Также в Конституции указаны и некоторые другие виды правоотношений, регулирование которых производится законом, например, вопросы гражданства, проведения выборов и т.д. Тем не менее, ни в Конституции, ни в каких-либо других законодательных актах Республики Беларусь нет исчерпывающего перечня отношений, подлежащих регулированию законом. Наличие этой проблемы делает актуальным вопрос о распределении сферы действия права между Парламентом, Президентом и исполнительной властью. Следствием этого могут быть возникающие в сфере законодательного регулирования противоречия, появление конкурирующих актов.

Требует принципиальных оговорок и признак высшей юридической силы закона. Высшая юридическая сила означает, что, во-первых, не могут приниматься нормативные правовые акты, противоречащие законам, во-вторых, если они приняты, то подлежат отмене в установленном законодательством порядке, а главное, если имеется противоречие подзаконного акта закону, то применяться должен закон.

Во многом высшая юридическая сила закона отражает важный принцип – принадлежность власти народу и осуществление ее непосредственно либо через представительные органы власти (т.е. принятие законов Парламентом или путем референдума). Этот признак закона вызывает многочисленные дискуссии, в частности в вопросе соотношения закона с иными нормативными правовыми актами. В. Реут обосновывает, что временные декреты имеют надзаконный характер, а декреты, изданные на основе делегирования полномочий, - подзаконный.[10] Указы же Президента, изданные непосредственно на основе Конституции, находятся как минимум на одной иерархической ступеньке вместе с законами. Г.А. Василевич отмечает, что законы, декреты и указы, изданные на основе Конституции, находятся на одном уровне иерархической лестницы.[11]

Так как в Конституции содержится положение о том, что декреты имеют силу закона, то вопрос предпочтения в каждом отдельном случае правового акта чаще всего определяется не юридической силой акта, а, например, датой принятия (приоритет нового нормативного правового акта), кругом полномочий органа, очерченным в Конституции. Важным также является норма о том, что проекты законов, по содержанию расходящиеся с временным декретом Президента Республики Беларусь, могут приниматься Палатой представителей после отмены или признания утратившим силу этого декрета или его соответствующих норм.

Данный признак позволяет провести не только внешнюю, но и внутреннюю (например, соотношение обычных законов и кодексов) разграничительную линию законов с иными правовыми актами. Проблемными являются вопросы соотношения законов и кодексов (обосновывается приоритет новых законов перед кодексами), соотношение Конституции и конституционных законов (В. Реут утверждает, что законы об изменении и дополнении Конституции, о введении в действие указанных законов в иерархии правовых актов стоят на одном уровне с Конституцией).[12] Важно, чтобы высшая юридическая сила закона, его высокий статус искусственно не принижались.

Ослабляется роль закона как первичного регулятора общественных отношений. Законопроекты нередко готовятся для приведения действующих законов в соответствие с регулированием, установленным актами Президента, которые в данном случае играют роль первичных регуляторов. Применительно к данной черте изменяется соотношение и самих законов. Закон может регулировать общественные отношения тремя способами: а) путем введения новых норм; б) путем внесения изменений, дополнений в уже существующие; в) путем устранения норм из правовой системы, признания утратившими силу.

В начале 90-х годов законы, в основном, устанавливали новые нормы (Закон "О собственности", "О предприятиях"). Примерно за два года работы Верховный Совет Республики Беларусь принял 119 законов. Но уже сегодня законы, как правило, вносят изменения и дополнения в уже существующие. Так, из 42 законопроектов, разрабатываемых по плану подготовки законопроектов на 2006 год, 30 проектов предусматривают внесение изменений, дополнений и признание утратившими силу действующих актов.[13] Стоит привести статистические данные: в 2004 году было принято 89 законов (из них новых – 19%, о внесении изменений и дополнений – 52%, о ратификации международных договоров – 29%), в 1991 же году было принято 76 законов (из них новых – 55%, о внесении изменений и дополнений – 45%).  

Для закона, как известно, характерна особая процедура подготовки и принятия, предопределенная той важностью, которую он имеет для нормальной жизни общества и государства.

Тенденция изменения данной процедуры заключается в возрастании роли непарламентских органов и организаций. Государственные программы и ежегодные планы подготовки проектов законов разрабатываются Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и утверждаются Президентом. В большинстве случаев органами, ответственными за подготовку законопроекта, являются Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Совет Министров. Подготовкой проектов могут заниматься и иные нормотворческие органы, специально создаваемые для этого временные комиссии, рабочие группы. Примерно 85% проектов законов вносятся в Парламент Правительством, 15% - Президентом, случаи реализации законодательной инициативы отдельными депутатами единичны.

В связи с этим возникает вопрос: актом какого органа является закон? В науке существует 2 основных подхода: 1) Закон – акт государства в целом, а не какого-либо одного органа; 2) Закон – акт Парламента. При ответе на поставленный вопрос следует иметь в виду, что появление законов исторически связано с развитием идей парламентаризма; согласно белорусской Конституции, законопроект становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики.

От порядка принятия других нормативных актов законодательный процесс отличается особой сложностью. Однако стоит отметить, что в законодательстве существует норма, в соответствии с которой Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным.[14] Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение. Это подразумевает относительно упрощенную процедуру, сокращенные сроки для подготовки, рассмотрения и одобрения проекта.

Нормативные правовые акты, именуемые законами, всегда занимали особое место среди других правовых актов и привлекали пристальное внимание представителей самых разных наук. Мнение о решенности всех вопросов, связанных с проблематикой закона, считаем ошибочным, что обнаруживается при анализе новой роли закона в современных условиях, когда многие привычные признаки закона подвергаются значительным изменениям. Все это ставит тематику закона в ряд наиболее важных и актуальных правовых исследований.