Пляхимович И.И., заместитель директора-научный консультант Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

Изучение правоприменительной практики может преследовать две основные цели, предполагающие совершенствование:

1. законодательства;
2. самой правоприменительной практики.

Закрепление в законодательстве этих двух различных целей отчетливо видно на примере Положения о Министерстве труда и социальной защиты Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров от 31 октября 2001 г. № 1589. Так, согласно подпункту 6.34 Положения, названное Министерство "осуществляет анализ состояния государственного социального страхования и пенсионного обеспечения и применения законодательства по вопросам государственного социального страхования и пенсионного обеспечения, разрабатывает предложения по их развитию". В соответствии же с подпунктом 6.48 Министерство "обобщает практику применения законодательства и обеспечивает единообразное его применение".

Достижение цели совершенствования законодательства включает анализ правоприменительной практики в ходе:

разработки новых нормативных правовых актов;
определения эффективности ранее принятых актов.

Обязательность изучения правоприменительной практики в процессе разработки нормативных правовых актов предусмотрена Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359. Согласно пункту 24 данных Правил, для подготовки проекта акта следует, в том числе, изучить практику применения национального и зарубежного законодательства, регулирующего отношения, связанные с предметом проекта акта. Заметим, что изучаемая в нормотворческой деятельности правоприменительная практика может носить не только актуальный, но и потенциальный характер. В последнем случае речь идет о предвидении (прогнозировании) практики, которая может сформироваться после принятия разработанного нормативного правового акта. Необходимость изучения потенциальной правоприменительной практики и в целом результатов действия нормативного правового акта закреплена в том же пункте 24 Правил, в соответствии с которым разработчик проекта должен определить возможные последствия принятия акта.

Изучение правоприменительной практики как средство определения эффективности уже принятых актов отражено в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Статья 77 Закона гласит, что "на основе контроля, надзора и проверки реализации нормативных правовых актов, анализа жалоб и обращений нормотворческие органы (должностные лица) и иные уполномоченные специальные органы (лица) определяют качество, законность и эффективность действия нормативных правовых актов".

Органы (организации) Республики Беларусь, на которые законодательством возложена обязанность анализировать правоприменительную практику для определения эффективности принятых нормативных правовых актов, можно классифицировать следующим образом.

1. Нормотворческие органы. Из упомянутой выше статьи 77 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" можно сделать вывод, что нормотворческие органы анализируют практику применения принятых ими самими актов. Однако непосредственно данным органам иногда весьма затруднительно изучать практику, особенно если в их качестве выступают, например, Парламент или Президент.

2. Органы, обеспечивающие реализацию правовых актов. Эти субъекты призваны организовывать исполнение актов, принятых другими, прежде всего вышестоящими, органами. Наиболее важное значение здесь имеет изучение правоприменительной практики республиканскими органами государственного управления, подчиненными Правительству. Выполняя большой объем государственных функций, осуществляя управление и регулирование в определенной сфере общественной жизни, руководя деятельностью подчиненных органов и организаций на республиканском и местном уровнях, министерства и государственные комитеты располагают широкими возможностями по изучению правоприменительной практики. В литературе справедливо отмечается, что именно органы исполнительной власти являются основными правоприменителями в Беларуси [2, с. 146]. Суды обобщают практику применения лишь тех правовых актов и их отдельных норм, которые используются для разрешения споров. Многие же правовые акты и даже целые институты, массивы законодательства, особенно регулирующие статус и деятельность публичных органов и организаций, редко применяются в судопроизводстве.

Тем не менее, на деле изучение правоприменительной практики органами исполнительной власти не носит постоянного и глубокого характера, на что обращали внимание отечественные специалисты [2, с. 146; 3, с. 150]. Отрицательно сказывается на этой работе и неполнота правового регулирования. Так, обязанность изучать правоприменительную практику закреплена в положениях лишь о 9 из 32 существующих в Беларуси министерств и государственных комитетов.

Следует предусмотреть в законодательстве обязательное изучение правоприменительной практики всеми республиканскими органами государственного управления, подчиненными Правительству.
Что касается изучения практики правоприменения иными органами власти, которые можно отнести к данной группе, то соответствующая обязанность возложена лишь на Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов (пункт 18 статьи 4 Избирательного кодекса).

3. Судебные органы. Кодекс о судоустройстве и статусе судей относит к компетенции общих и хозяйственных судов всех уровней анализ правоприменительной, в частности судебной, практики. Однако главной целью этой работы является совершенствование не законодательства, а самой судебной практики – обеспечение ее законности, обоснованности и единообразия. В то же время, согласно Кодексу, высшие судебные органы разрабатывают предложения по совершенствованию законодательства. Безусловно, источником таких предложений выступает, прежде всего, судебная практика. Следовательно, анализ данной практики нацелен также на совершенствование законодательства. К примеру, в соответствии с частью второй статьи 57 Кодекса, судебные коллегии Верховного Суда "изучают и обобщают судебную практику общих судов, анализируют судебную статистику, разрабатывают предложения по совершенствованию законодательства …".

4. Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте. Данный субъект не относится ни к одной из вышеназванных групп; нормотворческим органом его нельзя назвать потому, что он не принимает, а разрабатывает нормативные правовые акты (в основном – законы), являясь государственной организацией, но не органом власти. Для предмета настоящего исследования важен аспект изучения правоприменительной практики Национальным центром не столько в ходе подготовки проектов законов, сколько при оценке эффективности уже принятых актов, что следует из части третьей статьи 77 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". В данном Законе и Указе Президента от 28 июля 1997 г. № 407 "О создании Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь" изучение правоприменительной практики Национальным центром не ограничено какой-либо сферой. С учетом данного обстоятельства полагаем, что в отличие от рассмотренных органов власти Национальный центр может и должен изучать практику применения не только отдельных нормативных правовых актов или институтов законодательства, но и отраслей, а также законодательства в целом. Речь в данном случае идет об анализе не каждого из десятков тысяч действующих в нашем государстве нормативных правовых актов, а о выявлении общих, глубинных черт правоприменительной практики Республики Беларусь. К сожалению, данная работа пока не налажена. В Послании Конституционного Суда "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2004 году" верно отмечалось, что "было бы целесообразно возложить на один из субъектов власти осуществление общего анализа правоприменительной практики в Республике Беларусь либо такую функцию мог бы осуществлять Конституционный Суд…". Если преследовать цель совершенствования законодательства, то оптимальным вариантом нам представляется изучение общих аспектов правоприменительной практики Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте, который разрабатывает концепции совершенствования законодательства в целом, осуществляет планирование подготовки проектов нормативных правовых актов независимо от сферы их регулирования, а также с учетом высокого статуса данной организации и аналитико-практического характера ее деятельности.

Анализ практики применения правовых отраслей и законодательства в целом необходим для оценки общего состояния правового регулирования, определения стратегических направлений совершенствования законодательства и нормотворческого процесса, планирования подготовки проектов нормативных правовых актов.

Для оценки эффективности законодательства целесообразно изучать не только применение законодательства, но и все иные виды его реализации. Как известно, применение законодательства предполагает властную деятельность государства. Реализация же многих положений нормативных правовых актов происходит без правоприменительной деятельности государства, например, заключение физическими и юридическими лицами гражданско-правовых договоров, реализация взаимных прав и обязанностей работников и нанимателей и т. д. В связи с этим необходимо исследование не только правоприменения, но также использования, исполнения, соблюдения нормативных правовых актов, то есть правореализации в целом. Данный аспект уже отмечался некоторыми исследователями [1, с. 17].

Проведенный анализ показывает наличие некоторых проблем в правовом регулировании и организации работы по изучению правореализующей практики в Республике Беларусь. Решение этих проблемных вопросов должно стать одним из этапов создания механизма постоянного совершенствования национального законодательства.

Список использованных источников
1. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: науч.-практ. пособие / Отв. ред. Р.Ф.Васильев.– Москва: Юриспруденция, 2000.– 320 с.
2. Калинин, С.А. Прогнозирование эффективности применения нормативных правовых актов и анализ правоприменительной практики в Республике Беларусь / С.А.Калинин // Прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов и анализ правоприменительной практики: сб. материалов. – Минск, 2005. – С. 141–148.
3. Карпович, Н.А. Мониторинг как основа анализа и прогноза эффективности экологического законодательства Республики Беларусь / Н.А.Карпович // Нормотворчество в Республике Беларусь: состояние и перспективы: материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 2005. – С. 147–150.

Источник опубликования статьи– // Теория и практика правотворчества и правоприменения: Республика Беларусь в условиях интеграционных процессов: тезисы докл. междунар. науч.-практ. конф., Гродно, 13–14 апреля 2007 г. / Гродн. гос. ун–т; редкол.: И.Э. Мартыненко (отв. ред.) [и др.]. – Гродно, 2007. – С. 52–53.