ПЛЯХИМОВИЧ И.И., заместитель директора-научный консультант Центра, кандидат юридических наук

Планирование – отправная точка, первая стадия законотворческого процесса. К настоящему времени практика планирования законотворчества в Республике Беларусь в значительной степени сформировалась: с 1998 г. указами Президента утверждаются ежегодные планы подготовки законопроектов. В общей сложности через эти планы прошло 411 проектов законов.

Планирование можно назвать сферой высоких технологий, наукоемкой и теоретически нагруженной деятельностью. Эта деятельность относится к числу наиболее сложных и важных стадий процесса создания законов.

Одной из первых задач, которую пришлось решать в процессе становления планирования законотворчества, было обеспечение стабильности ежегодных планов. За период с 1998 по 2005 годы в планы внесено 115 поправок. Можно выделить два вида таких поправок: прямые и косвенные. Первые осуществляются путем издания указов Президента о внесении изменений и (или) дополнений в утвержденные планы. Косвенные поправки имеют место по законопроектам, переходящим из одного плана в другой. Например, план 1999 г. предусматривал Атмосферный кодекс с подготовкой в 1999 г. и внесением в Парламент в 2000 г. Однако в план 2000 г. этот Кодекс не вошел и был, тем самым, фактически исключен.

В связи с рассматриваемым аспектом ежегодных планов можно выделить два этапа планирования законотворчества:

• 1998 – 2001 гг.: почти во все планы вносилось большое число изменений и дополнений. "Пиком" нестабильности стал план 2001 г., в который внесено 29 поправок;
• 2002 – 2005 гг.: число поправок значительно сократилось и имеет тенденцию к дальнейшему снижению. В план 2002 г. внесено 18 поправок, 2003 г.– 15, 2004 г. – 4, 2005 г. – 1. Стабильности планов удалось достичь благодаря повышению уровня проработки планируемых законопроектов.

Стабильность ежегодных планов не является, однако, единственным и, как представляется, определяющим показателем качества планирования. Следует учитывать и фактор принятия законопроектов, закрепленных планами. Приходится констатировать, что доля непринятых законопроектов продолжает оставаться высокой. Применительно к новым законопроектам (то есть без учета законопроектов о внесении изменений и дополнений) ситуация выглядит следующим образом: из плана 1998 г. до сих пор не принят 41% новых законопроектов, 1999 г.– 31%, 2000 г.– 36%, 2001 г.– 35%, 2002 г.– 46%.

Одной из множества причин, отрицательно влияющих на принятие законопроектов, являются упущения при планировании, в частности включение в планы недостаточно обоснованных законопроектов. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что план – это документ, определяющий не теоретическую (научную), а практическую деятельность, результатом которой должен быть конкретный продукт – законопроект и его внесение в Парламент. В процессе реализации плана не изучается вопрос о необходимости законопроекта и его основных положениях, так как эти вопросы должны быть решены до момента включения законопроекта в план.

К сожалению, крайне редки случаи представления Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте обоснований (кратких концепций) законопроектов в соответствии с требованиями Правил подготовки проектов нормативных правовых актов. Не отражается информация о прогнозе последствий принятия проекта, надлежащим образом не проводится анализ уже действующих правовых актов и места будущего закона в системе законодательства, зачастую не прорабатывается примерная структура и основные положения (содержание) проекта.

Для решения проблемы обоснованности планов необходим комплекс мер. Во-первых, Центру не следует включать в планы те законопроекты, по которым не представлены надлежащие обоснования. Однако полагаем, что степень требовательности Центра целесообразно несколько дифференцировать в зависимости от категории субъекта, внесшего предложение о включении законопроекта в план. Согласно Правилам подготовки проектов нормативных правовых актов, предложения о подготовке законопроектов могут направляться в Центр не только государственными органами и научными организациями, располагающими необходимой информацией и исследовательским потенциалом, но также общественными объединениями и, подчеркнем, гражданами, которые такими ресурсами не обладают. Требовать от них всестороннего обоснования предлагаемых законопроектов – значит, по сути, лишить их возможности осуществить свое право на внесение предложений.

Во-вторых, предлагаем внести дополнения в законодательство для закрепления и обеспечения права Центра запрашивать необходимую информацию по законопроектам, предлагаемым в планы, у государственных органов, предметом деятельности которых являются отношения в сфере регулирования данных законопроектов, независимо от того, какой субъект предложил эти проекты. Действующее же законодательство предусматривает такое право Центра лишь по отношению к субъектам, которые внесли соответствующие предложения.

В-третьих, серьезнее прорабатывать предложенные законопроекты следует и самому Центру. Заметим, что в Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов заложена идея, в том числе о самостоятельной аналитической работе Центра над поступившими предложениями о подготовке законопроектов. Например, для оценки обоснованности правового регулирования на уровне закона, необходимости принятия предлагаемого законопроекта в первоочередном порядке Центр должен проводить прежде всего собственный анализ. Этот вывод обусловлен тем, что краткая концепция законопроекта, которую требуется прилагать к вносимому в Центр предложению о его подготовке, не включает соответствующую информацию исходя из пунктов 14 и 26 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов.

Одной из самых серьезных проблем представляется обеспечение полноты ежегодных планов. Согласно ст. 40 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", подготовка проектов этих актов осуществляется на плановой основе. С данным положением, являющимся, по сути, принципом нормотворческого процесса, не вполне согласуется практика подготовки и внесения в Парламент значительного количества неплановых законопроектов. Из 87 законопроектов (без учета законопроектов о ратификации международных договоров), внесенных в Парламент в 2003 г., неплановые составили 42,5%, а в 2004 г., когда было внесено 72 законопроекта, неплановыми были уже 60% проектов. Все это говорит о неполноте ежегодных планов, которые не охватывают значительную часть законодательного массива и поэтому не обеспечивают реализацию принципа плановости законотворчества. Несвоевременное выявление потребностей в законодательном регулировании, недостаточное развитие методов прогноза стоят в ряду факторов, не позволяющих пока добиться полноты ежегодных планов. Государственным органам следует заблаговременно начинать работу по подготовке предложений в план и прогнозировать потенциальные потребности в законодательном регулировании, чтобы к моменту формирования плана иметь максимально полный набор необходимых законопроектных инициатив.

Таким образом, основными направлениями совершенствования планирования законотворческой деятельности в белорусском государстве являются полнота, обоснованность и, как следствие, стабильность ежегодных планов.

Источник опубликования – Нормотворчество в Республике Беларусь: состояние и перспективы: Материалы республиканской научно-практической конференции, Минск, 2005. С. 14–16.